Образование лишается всего: Кудрин и Греф реанимируют план Гайдара
Мельников И.
Несколько лет назад выдающиеся ученые и педагоги страны выпустили книгу под названием «Образование, которое мы можем потерять». Это слово «можем» , несмотря на все проблемы, было свидетельством того, что общепризнанно лучшая в мире советская система образования еще работает, еще не разрушена. И что ее еще можно уберечь от тех эпитетов, которые, к сожалению, стали неотъемлемой частью других важнейших областей: производства – теперь «разрушенного», сельского хозяйства – ныне «загубленного», вооруженных сил – уже «разваленных». Все мы, привыкшие говорить о нашем образовании как о лучшем, именно в сохранении этого фундамента общественной жизни видели и видим надежду, что будущее у страны есть, ведь без образования Россия немыслима.
Больше десяти лет мы жили с этим риском – «можем потерять». И боролись. Боролись, как могли: прежде всего, в Государственной Думе, когда еще могли влиять на происходившие в ней процессы. Так, в 90-е годы депутатам-коммунистам и нашим союзникам удалось сделать самое важное: удалось блокировать саму возможность распродажи вузов, когда массовая приватизация предлагалась правительствами Егора Гайдара, Виктора Черномырдина и Сергея Кириенко. При активной поддержке образовательного сообщества, нам удалось отстоять государственные гарантии равнодоступности, бесплатности и высокого качества образования. В частности, удавалось более 10 лет удерживать для образования налоговые и другие льготы и ежегодно увеличивать финансирование образования из государственного бюджета.
Об этих и других скромных, но принципиальных достижениях мы не раз напоминали гражданам. И во время отчета фракции в регионах, и в период предвыборной кампании мы предостерегали — нельзя успокаиваться. Однако прямо скажем, далеко не все в образовательном сообществе услышали нас. Работники образования успокоилось, словно привыкли жить впечатлением, что больше меч не занесется над худо-бедно, но сохранившейся системой социальной поддержки и гарантий. Понять это можно, в конце концов, во все времена справедливой была поговорка «что имеем — не храним, потерявши — плачем». Но есть ли возможность теперь, в очередной уже раз, спасти образование, когда для внесения в проправительственную Государственную Думу Правительством подготовлены конкретные предложения, кардинально изменяющие образовательные законы?
Продолжая как будто «технически» приводить законодательство «в соответствие» с Бюджетным и Налоговым кодексом, а также с административной реформой, Министерство финансов вынесло на заседание Правительства пакет «изменений и дополнений» в законодательство. Правительство в целом одобрило этот пакет, а это в свою очередь ставит общество перед фактом принятия ряда не просто экономических, а серьезнейших политических решений. Перечислю основное из всего того, что не просто вызывает возмущение, но и рисует картину катастрофы для любого, кто понимает, – как и за счет чего давала и еще дает результаты отечественная система образования.
Из всего образовательного законодательства Правительством предполагается вычеркнуть все нормы, касающиеся государственных обязательств в области образования. Прежде всего, нынешняя власть отказывается от организационной основы — Федеральной программы развития образования и от всех норм ключевой статьи 40 закона «Об образовании» , в которой говорится о государственных гарантиях приоритетности образования.
Что это значит? Это значит, что если раньше государство законодательно гарантировало ежегодное выделение финансовых средств на нужды образования в размере не менее 10 процентов национального дохода, — то теперь оно отказывается от этого обязательства.
Если раньше государство гарантировало защищенность расходных статей на образование, размеры и нормативы финансирования образовательных учреждений, а также ежеквартальную индексацию в соответствии с темпами инфляции, — то теперь отказывается от этих обязательств.
Если раньше образовательное учреждение освобождалось от уплаты всех видов налогов, в том числе платы за землю, — то теперь государство хочет заставить образовательные учреждения платить абсолютно за все.
Если раньше благодаря одному из пунктов статьи 40 предприятиям и организациям было выгодно вкладывать средства в образовательные учреждения, так как в этом случае для них предусматривалась специальная система льгот, — то уничтожением данной статьи государство убивает и у них охоту помогать образованию. Более того, в проектах нового законодательства больше не предусматривается возможности создавать фонды развития и поддержки образования — как на любом уровне власти, так и в самом образовательном учреждении.
Еще две очень серьезные опоры, которые Правительство выбивает из-под образования. Первое — это отмена гарантированной доли расходов, направляемой на финансирование образования, в том числе нормы не менее 3% расходной части федерального бюджета на высшее образование. Второе — отмена нормы, гарантирующей количество бесплатных мест в государственных вузах, — «не менее 170 студентов на каждые 10 тысяч человек» .
Эти нормы — не просто слова из закона. Большинство из них действительно работало. Так, например, существование нормы 170 студентов на 10 тысяч человек не только сохраняло доступность бесплатного высшего образования, но и позволяло из года в год добиваться увеличения количества бесплатных мест. В то же время, те нормы, которые не выполнялись Правительством, например, «не менее 3% на высшее образование» — были серьезным механизмом давления на власть. Если еще в середине 90-х годов на высшее образование выделялось только 1,5% бюджетных расходов, то сейчас — больше 2,5%. И только настойчивая апелляция к закону позволила добиться этого увеличения.
Отмена статьи 40 наносит ощутимый удар и по родителям будущих школьников и студентов: больше не гарантируются выплаты государственных пособий по уходу за ребенком, пособия на детей малообеспеченным семьям, многодетным и одиноким матерям, инвалидам детства, пособия на детей военнослужащих срочной службы.
Отказывая в поддержке системе образования в целом, государство своими экономическими новациями естественным образом подрывает и без того унизительное материальное положение работников образования. Из статьи 54 закона «Об образовании» Правительство выкидывает тезис о том, что минимальные ставки и оклады должны превышать уровень средней заработной платы в Российской Федерации. Из закона «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» выбрасывается норма, что средние оклады для учителей должны быть не ниже средней зарплаты по промышленности, а для профессорско-преподавательского состава — в два раза выше средней зарплаты по промышленности.
На практике эти нормы не выполнялись правительством никогда. Сначала власть обещала «начать соблюдать закон» с 2004 года, потом с 2006-го. На деле же ситуация только усугублялась: если в начале 2002 года средняя зарплата работника образования была 60% от уровня в промышленности, то в конце прошлого года уже только 40-45%. В который раз напомню, что даже в сложнейшем 1940 году ее уровень составлял 97% от уровня средней по промышленности. Может быть, власти надоели именно подобные неудобные сравнения — и наверху посчитали, что даже стремиться к справедливости и к исполнению норм не нужно, достаточно их просто вычеркнуть и привести законодательство «в соответствие» с существующей несправедливостью, лишив тем самым работников образования дополнительного аргумента.
Если в целом говорить о системе оплаты труда, то эту сферу правительство просто пытается ввергнуть в административный хаос. В результате разграничения полномочий уровней власти — все образовательные учреждения будут разделены на три типа с финансированием исключительно со своего уровня — государственного, уровня субъекта РФ или муниципалитета. И гарантии минимальной зарплаты останутся только для работников учреждений федерального подчинения. Единое образовательное пространство будет разбито фактически на число субъектов Российской Федерации, — и финансирование в каждом регионе будет осуществляться в соответствии с возможностями местного бюджета. Что это за возможности — не сложно догадаться. При этом дефицит нижестоящего бюджета больше не будет компенсироваться из вышестоящего для обеспечения федеральных норм оплаты труда. В результате мы получим не только беспрецедентное расслоение среди работников образования по уровню зарплаты, но и одновременно резкое снижение уровня оплаты труда почти повсеместно. Стоит заметить, что не могут чувствовать себя спокойно и работники образовательных госучреждений: из законодательства удаляется норма об обязательном согласии органов местного самоуправления на передачу в их ведение государственных образовательных учреждений.
В довершение уничижения социального статуса педагога, власть отменяет для научно-педагогических работников право бесплатного пользования услугами лечебных подразделений вуза и вычеркивает гарантии финансирования из федерального бюджета условий для повышения квалификации.
Одновременно отдельный удар наносится по самым социально незащищенным педагогам — сельским учителям. Отныне работники образовательных учреждений сельской местности и рабочих поселков не будут пользоваться правом на бесплатную жилую площадь с отоплением и освещением. Логика правительства не просто антисоциальна, она предельно цинична: мы гарантий не даем, условий не обещаем. Хотите учить — учите. Но в темноте, в холоде, — и лучше за свой счет. Вдобавок к этому правительство планирует и вовсе отменить целый закон «О социальном развитии села» , где установлены 25% надбавка к зарплате для сельской интеллигенции и других бюджетников, а также предусмотрены меры поддержки молодых специалистов. Теперь не будет ничего.
Обучающиеся, как и их преподаватели, также сполна почувствуют на себе нововведения кремлевских преобразователей. Изменения и дополнения в образовательные законы приводят к тому, что понятие «социальных льгот» превращается в «иные меры социальной поддержки». Да так, что в результате новая редакция статьи 50 закона «Об образовании» исключает для обучающихся и воспитанников государственного или муниципального образовательного учреждения действующие нормативы стипендий, льготное и бесплатное питание и проезд на транспорте.
Полностью лишаются права на бесплатный проезд иногородние студенты очной формы обучения и аспиранты государственных и муниципальных вузов. А ведь это право и так давалось только раз в год — и только «туда и обратно». Лишая обучающихся стипендиальных нормативов, льгот и зная при этом, что стоимость авиабилетов в два конца, например, на Дальний Восток приблизительно равняется 800 долларов, — Правительство уверенно предлагает студентам и аспирантам платить такую сумму или выбирать себе вуз только по месту жительства. И при этом уже и новый министр образования и науки говорит, что не что иное, как Единый госэкзамен «улучшит доступ ребят из дальних районов к высшему образованию». Да эти ребята даже до Москвы не доедут, а если и доберутся, то жить им здесь будет не на что!
Росчерком бухгалтерского пера правительство убирает из 51 статьи закона «Об образовании» государственные компенсации роста инфляции при расходах на питание и охрану здоровья обучающихся, видимо, полагая, что понятие «инфляция» российской экономики никак не касается. Помимо этого, из законодательства исчезают обязательства государства по финансированию студенческих практик. И здесь показателен литературный метод министерских чиновников: статья, посвященная практике, вместе со всеми своими подробностями в законе остается, — но обрезается финальная фраза — «и финансируется за счет средств соответствующего бюджета». Выкидывая эту деталь, правительство совершенно безответственно умалчивает, за чей же счет их теперь проводить и кто согласиться взять эту ношу? Также хладнокровно государство отказывается от доплаты на питание студентам очной формы обучения государственных и муниципальных вузов.
Наконец, из законодательства исключается пункт статьи, гарантировавший предприятиям, учреждениям и организациям освобождение от налогов на сумму средств, затраченных на работников, обучающихся по очной и очно-заочной форме. В итоге, нетрудно предвидеть, что тем самым фактически под угрозу будут поставлены оплачиваемые отпуска для сдачи сессий, госэкзаменов и защиты дипломов, а также оплата проезда один раз в год для заочников.
Логически завершая свою антистуденческую линию, Правительство исключает из обязанностей Министерства образования и профсоюзов разработку мер по улучшению быта, отдыха и медицинского обслуживания студентов и работников образования.
Замечу также, что правительство не ограничивается всей этой авантюрной «редактурой» законов «Об образовании» и «О высшем и послевузовском образовании». Планируется ликвидировать и целые федеральные законы: о компенсационных выплатах на питание обучающихся, о льготе на проезд на междугороднем транспорте и об упорядочении платы за содержание детей в детских дошкольных учреждениях.
Нельзя обойти и еще важнейшую одну проблему. Если с одной стороны правительство лишает образование государственных гарантий, исключает все четко определенные нормы социальной поддержки работников образования и студентов, то с другой, — выбивает из-под образовательных учреждений небольшие, но все-таки существующие пока возможности для собственной экономической деятельности. А проще говоря, возможности, чтобы «выкручиваться» из того положения, в которое их ставит власть.
Редакция закона «Об образовании», предложенная Минфином, запрещает образовательным учреждениям иметь собственные денежные средства, имущество и другие объекты собственности, переданные ему физическими или юридическими лицами в форме дара или пожертвования. Исключается из законов право на доходы от собственной деятельности и право использовать собственность для получения дохода. Так, по новой редакции законодательства образовательное учреждение больше не может быть ни арендатором, ни арендодателем. Между тем общеизвестно, что именно средства, получаемые за сдачу помещений в аренду, помогали и еще помогают многим вузам выживать. Зачем правительство идет на такой антиобразовательный шаг понятно: любая недвижимость — лакомый кусок, — и получается, что власть не заинтересована, чтобы деньги от ее эксплуатации шли в экономику образования. Но какая логика в выбрасывании норм, разрешавших сохранять за образовательным учреждением неиспользованные до конца года (квартала, месяца) финансовые средства, — не понятно.
Перечисленные факты экономического давления на образовательные учреждения можно считать своего рода авторитарными мерами воздействия, ведь в результате серьезно ограничивается экономическая свобода образовательных учреждений, наносится удар по принципу экономической автономии учебных заведений. Беда в том, что и этими «нововведениями» ряд запретов не заканчивается. Так, теперь любая платная образовательная деятельность будет являться предпринимательской даже в том случае, если доход от этой деятельности идет на образовательный процесс.
Более того, доход от этой платной деятельности теперь не может идти на заработную плату сотрудников и меры социальной поддержки работников и обучающихся, что ранее законодательством разрешалось. Природа этого запрета вообще не ясна, по большому счету, это запрет ради запрета. Но еще больше поражает другой факт: если раньше учебные заведения в пределах имеющихся у них средств на оплату труда могли самостоятельно определять форму и систему оплаты, размеры доплат, надбавок и премий, то теперь они такого права лишаются.
Думаю, каждому читателю, как каждому ректору или директору школы, абсолютно очевидно, насколько серьезно все эти преобразования ухудшат финансово-хозяйственную деятельность учреждений образования. Когда в думском Комитете по образованию и науке большинство было у депутатов-коммунистов, нам удавалось отстаивать позицию, что учебному заведению виднее, на что следует направить деньги: то ли на пополнение библиотечного фонда, то ли на доплату преподавателю, то ли на оказание помощи студенту. Было большинство в Комитете, были и минимальные нормы, были и дополнительные возможности. Большинство теперь у «Единой России» — и не только в Комитете, но и во всей Думе. И все идет к тому, что теперь не будет ни государственных норм, ни возможностей для самостоятельной финансовой политики учебных заведений.
Нетрудно заметить, что всеми этими преобразованиями система образования уничтожается именно системно, распадается на частицы, запускаемые правительством в вольное плавание рыночного самовыживания. Проиллюстрировать это системное уничтожение легко.
По новому законодательству учреждения дополнительного образования перестают считаться образовательными учреждениями, — и государство отказывается от их финансовой поддержки. Словно от какого-то балласта, государство отказывается и от гарантий доступности образовательных услуг дошкольного образования. Парадоксально, но факт, — одновременно правительство предлагает достаточное количество мер, чтобы серьезно усложнить жизнь негосударственным образовательным учреждениям. Они больше не будут пользоваться преимущественным правом на приобретение закрепленной за ними или арендуемой отчуждаемой государственной или муниципальной собственности. Обучающиеся в негосударственных учебных заведениях, аккредитованных государством, лишаются всех имеющихся в законодательстве льгот. Ну и, наконец, правительство показывает свое отношение к данному сектору, удаляя из закона «Об образовании» слова о содействии со стороны государства созданию и функционированию негосударственных вузов. Можно по-разному относится к негосударственному образованию, но очевидно одно: нельзя не думать о судьбе людей, получающих образование в этом секторе. И нельзя не видеть в действиях правительства желание сделать образование не просто платным, — но реформировать систему таким образом, чтобы любое образовательное учреждение, в том числе платное, не смогло конкурировать с коммерческими структурами.
И доказательством верности такой логики является самое опасное предложение правительства — признать утратившим силу федеральный закон «О сохранении статуса государственных и муниципальных образовательных учреждений и моратории на их приватизацию». В новых условиях, когда у государства не будет никаких гарантий для образования, а сами учебные заведения будут в сложнейших экономических условиях — разрешение приватизации можно приравнять к открытию массового образовательного аукциона. Аукциона с очевидным финалом.
Снова показателен стиль власти. Зная, как мощно все образовательное сообщество выступило против приватизации в 90-е годы, — несколько лет в правительстве выдумывали самые разные хитрые «неочевидные» формы разрешения приватизации. Например, предлагали изменить статус образовательных «учреждений» на «организации». В этом случае «экс-учреждения» теряли бы все: льготы, гарантии, нормы. Открывалась возможность для акционирования и банкротства. Теперь, когда вся власть монополизирована, когда политическая дискуссия обесценена, а взвешенные решения Госсовета 2001 года забыты — власть ломает через колено: просто отменяет закон о моратории и обезоруживает все образовательное законодательство.
В заключение напомню: статья 7 Конституции гласит: «Российская Федерация — социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека». В Послании Федеральному Собранию президент не раз повторял о том, что образование должно быть «качественным и доступным» . Можно подождать — и посмотреть во время голосования Государственной Думы по предложениям правительства, насколько эти слова соответствуют действительности. И, безусловно, власть бы устроило, если бы мы просто ждали и смотрели, — тем более что рычагов, чтобы вмешаться в процесс принятия решений в Думе, — нас лишили. Можно надеяться на позицию думского Комитета по образованию и науке, который всегда был главным оппонентом подобных инициатив. Но можно ли надеяться на Комитет в его нынешнем составе с большинством «Единой России». Комитет единороссов уже не согласился выделить учителям ту же надбавку за ученую степень, какую получают преподаватели вузов, и уже выступил против сохранения сложившегося числа бесплатных мест в вузах для юристов и экономистов.
КПРФ «ждать и наблюдать» не будет. Мы не просто выскажем свою позицию, — мы сделаем все, чтобы не допустить принятия этого антигосударственного пакета поправок, иначе лишившись образования, мы лишимся и самого государства, а общество будет подвержено распаду на своеобразные «касты» по уровню образования.
Но остановить предлагаемые реформы мы сможем только вместе. Только сплотившись как когда-то в 90-е годы, только громко выступая с общих позиций, все мы: ректоры, студенты, преподаватели, родители, депутаты, политические партии и общественные организации, — сможем оградить создаваемую десятилетиями систему государственной поддержки образования.
Ельцина и Гайдара в политике уже нет. Но их реформы вернулись.
P.S. На этой неделе Правительство внесло в Государственную Думу соответствующий пакет поправок в законодательство. Депутаты КПРФ будут сообщать о дальнейшем развитии событий