Разрастание социально-экономического кризиса закономерно и неминуемо. Но избежать его перерастания в историческую катастрофу, как мы полагаем, вполне возможно – прежде всего, в том случае, если государственной власти удастся:

- избрать для страны новую модель развития, подведя двойную черту под постсоветским периодом нашей истории;

- обрести широкую социальную опору, качественно изменив свои основания.

Общие подходы

Антикризисная политика государства должна быть ориентирована не столько на купирование «временных трудностей», возникших перед страной, сколько на решение ряда фундаментальных проблем ее общественно-политического развития – которые предельно обострены экономическим кризисом, но отнюдь не порождены им. И которые, по большей части, имеют внеэкономическую природу.

До сей поры, именно осознание внеэкономических аспектов этих проблем (таких, как недоверие к институтам власти, системная коррупция, социальное расслоение, деградация человеческого капитала, межэтническая и региональная напряженность) и выработка комплексных (а не только финансовых) подходов к их решению – давались российским государственным управленцам с особым трудом. Тема модернизации-и-развития сводилась к дискуссиям о расходовании / инвестировании финансовых резервов государства, поскольку иные ее аспекты обсуждать и, тем более, осуществлять – на порядок сложнее. Но сегодня, когда накопленные резервы и доходная часть бюджета истощаются заметно быстрее, чем того хотелось бы правительственным финансистам, самое время переместить акцент с количественных, исключительно финансовых, на качественные, структурные аспекты и параметры политики развития.

Иными словами, если в докризисный период тот факт, что большая часть наших проблем не может быть решена посредством «заливания деньгами», воспринимался административным сообществом с определенной досадой, то сегодня он выглядит как шанс – на политику одновременно более экономичную и эффективную. «Свободная ликвидность» больше не может служить краеугольным камнем государственного управления. Компенсацией этого выпадающего звена могло бы стать идеологическое обновление государства.

Исторически, идеология – один из важнейших факторов управления обществом, особенно на кризисных и переломных этапах развития. К сожалению, в общественно-политическом контексте сегодняшней России этот фактор серьезно дискредитирован. Причем не столько советским, сколько новейшим опытом его использования. Функция идеологии была сведена к пропагандистскому сопровождению и нарочитой «карнавализации» политического процесса. Можно сказать, что в завершающий период президентства Владимира Путина «идеология» работала «на подпевках» у главного действующего лица российской общественно-политической сцены – свободной ликвидности, – причем, подчас, основываясь на той же презумпции презрения к аудитории, что и индустрия российской поп-музыки («пипл схавает», а «лох оцепенеет»).

С уходом со сцены упомянутого «главного действующего лица» - той самой ликвидности - подобное использование идеологических инструментов представляется не только бесполезным, но и вредным. Сегодня прежняя пропагандистская модель производит обратный эффект и углубляет разрыв между властью и обществом. Перечислим основные факторы ее неадекватности новым условиям:

- Невозможность социального диалога о кризисе. Власть стала заложником бережно созданного вокруг нее с помощью ряда СМИ ореола социального оптимизма. Из-за сложившихся за минувшие несколько лет стереотипов, она лишена возможности открыто обсуждать с обществом системные проблемы и противоречия, накопившиеся в рамках постсоветской модели развития. И главное, невозможность «откровенного разговора» со своей страной в условиях кризиса парализует механизмы социального доверия и партнерства перед лицом общих вызовов и угроз.

- Искусственное отсечение союзников. В прежнюю пропагандистскую модель и, шире, модель управления внутренней политикой были заложены нарочито завышенные условия публичной лояльности, что искусственно ограничивало базу поддержки Кремля в социальных элитах и субэлитах. Поляризация социально активной среды между крайностями «сервилизма» и «радикальной оппозиции» представляла собой технологию искусственного генерирования ложных политических вызовов (вероятно, с целью их последующего «героического отражения» и потребления необходимых для того материальных ресурсов). В условиях нарастания реальных исторических вызовов, эта технология из невинной «аппаратной шалости» превращается в серьезный фактор уязвимости государства.

- Деполитизация общества. Одним из принципов идеологического обеспечения «нефтегазовой стабильности» была ставка на деполитизацию общества, изоляцию большинства населения от политики и политических битв. В условиях обострения социальных проблем и противоречий эта ставка себя не оправдывает, поскольку в критических условиях альтернативой политической активности выступает не пассивно-умиротворенная лояльность, а эскалация социальных патологий, потеря связности и управляемости общества. Кризис приводит общество в движение, и это движение необходимо канализировать в легальные и подотчетные государству формы демократического участия.

Если власть не хочет говорить с легальной оппозицией – ей все более придется общаться с голодными людьми, перекрывающими федеральные магистрали.

Эти и иные признаки исторической неадекватности прежней системы «общественных коммуникаций» Кремля требуют не только определенного обновления образа власти и методов ее работы с общественным мнением, но кардинального переосмысления роли идеологии как фактора политического и социального управления. Сегодня государству жизненно необходима идеология – не как пропаганда, но как публичная система целей, не инструмент преподнесения обществу политики государства, но способ мобилизации самого государства на решение задач его выживания и перехода в новое (посткризисное и постпостсоветское) историческое качество.

Ценностное и риторическое наполнение этой внутренней мобилизации государства уместно сделать предметом отдельного рассмотрения, политическим же ее воплощением нам представляется процесс «революции сверху», который может и должен предполагать радикальные действия власти по следующим основным направлениям:

1. Укрепление государственных институтов.

2. Снижение социального расслоения и политика солидарности.

3. Формирование новых правил игры для бизнес-элиты.

4. Поддержка реального сектора экономики и обеспечение занятости.

5. Формирование новых точек экономического роста.

Рассмотрим спектр первоочередных мер, из которых может состоять пакет радикальных преобразований.

1. Укрепление государственных институтов.

· Формирование качественно нового федерального правительства.

Речь идет не просто о кадровых перестановках того или иного уровня и масштаба, но о создании / восстановлении единственно возможного в данных исторических условиях механизма функционирования власти.

Прекращение двоевластия – условие восстановления института президентства, что, в свою очередь, является условием устойчивости государства в целом и доверия между властью и обществом. Хотя начало восстановления полноты президентской власти можно констатировать уже сегодня, но, к сожалению, историческая ситуация не дает достаточного времени для плавного протекания этого процесса.

Несмотря на то, что нынешний председатель правительства РФ «стягивает» на себя львиную долю ответственности за последствия социально-экономического кризиса и в этом качестве может представляться незаменимым, минусы его премьерства перевешивают этот плюс. Помимо уже упомянутого фактора (эрозия базовой конструкции президентской власти), эти минусы, на наш взгляд, таковы:

- уход с пьедестала высшей власти, при сохранении высокого объема нагрузки и ответственности, в сочетании с острым кризисом прежней, «путинской» модели развития – все это обусловило глубокую демотивацию премьер-министра, которая по-человечески понятна, но несовместима с эффективным антикризисным управлением экономикой;

- экс-президент, он же действующий премьер-министр несет с собой груз личных обязательств перед административными, экономическими, политическими игроками разного уровня – балласт, который зачастую лишает государственную власть необходимой свободы маневра и качественно снижает ее эффективность, равно как и маневренность, столь необходимые в условиях нарастающего и углубляющегося кризиса;

- политическая несменяемость премьер-министра – непозволительная роскошь для российской конституционной системы, особенно в условиях кризиса, поскольку она знаменует и обусловливает бесконтрольность и безответственность государственного аппарата в целом.

Дело, разумеется, не в том, что председатель правительства в российской политической системе – непременно «техническая должность». Напротив, по конституционному замыслу, эта должность является политической. Но политическая должность как таковая предполагает политическую ответственность, равно как и наличие инстанций, приводящих эту ответственность в действие. В случае с премьер-министром, такими инстанциями являются президент и (в меньшей степени) Государственная дума. Но сегодня этот механизм ответственности парализован – он заведомо не заложен в публичный премьерский контракт Владимира Путина. Больше того, этот «публичный контракт» в ходе выборных кампаний 2007 и 2008 гг. был намеренно оформлен таким образом, чтобы уравновесить формальную ответственность председателя правительства перед президентом и парламентом – неформальной политической ответственностью нового состава Государственной думы и, отчасти, нового президента – перед будущим премьер-министром.

В этом смысле, избранная г-ном Путиным (самостоятельно или под решающим влиянием его бизнес-партнеров) модель ухода с поста президента РФ была чревата разрушением и выхолащиванием государственных институтов, «выворачиванием наизнанку» отношений между органами государственной власти. Этот политический эксперимент является кризисогенным сам по себе.

В частности, эксперимент усугубляет и возводит в систему хроническую болезнь российской государственной машины, ощутимую на всех уровнях власти – дефицит личной ответственности чиновника за результаты своей работы. С институционализированной безответственностью чиновника №1 (каковым по определению является премьер-министр) несовместимо не только антикризисное, но и какое бы то ни было эффективное государственное управление.

Возвращение к конституционной норме, выраженное в выдвижении нового премьер-министра, полностью и безоговорочно ответственного перед президентом и парламентом, является, таким образом, насущной потребностью политического момента.

Чтобы уверенно действовать в тяжелых условиях кризиса, новый кабинет министров должен быть одновременно

технократическим – т.е. включать в свой состав авторитетных отраслевых специалистов, а не только «универсальных менеджеров»,

и политическим – т.е. опираться на ответственную и осмысленную поддержку со стороны коалиции основных политических сил страны (от правых либералов до коммунистов).

 · Переизбрание Государственной думы.

Формирование нового федерального правительства, ответственного перед президентом и опирающегося на парламентское большинство, потребует усиления представительной функции парламента. То есть избрания нового более сбалансированного состава Государственной думы, адекватного современному состоянию общества и способного взять на себя часть ответственности за государственную политику в условиях кризиса. Сегодня уже совершенно ясно, что клуб бизнесменов и бюрократов, именуемый «Единая Россия», хоть и контролирует конституционное большинство Госдумы, не намерен становиться субъектом политической ответственности. И по-прежнему воспринимает свою роль в политико-экономической системе страны как паразитически-распределительную. Кроме того, «единороссы», в массе своей, считают место своей «партии» (фактически, клуба) в политической системе эксклюзивным и никак не связанным с развитием социально-экономической ситуации в стране.

Демонополизация партийно-политического пространства, которая может и должна сопутствовать сценарию перевыборов, будет способствовать большей устойчивости политической системы. Она, в целом, не снизит уровень влияния президента на законодательную власть по принципиальным вопросам – поскольку его влияние обусловлено не присутствием в Госдуме некоей «президентской партии», но самим исключительным статусом президентского поста в политической системе страны; президент может существенно влиять на Думу, и вообще не имея в ее составе «собственных» политических сил. При этом демонополизация, во-первых, позволит государству частично восстановить обратную связь с обществом, тяжело переживающим кризис, и, во-вторых, обеспечит на перспективу устойчивый механизм ротации правительственных команд.

Российская конституционная модель будет исторически успешной лишь в том случае, если в ее рамках удастся создать политическую систему, гибко и эффективно сочетающую особую роль главы государства как гаранта Конституции и суверенитета с механизмом ответственного правительства. Т.е. правительства, реально опирающегося на парламентское большинство и несущего политическую ответственность за результаты своей деятельности в социально-экономической сфере. Эта политическая ответственность не будет фикцией лишь в условиях конкурентной партийной системы.

Первым шагом к решению названных политико-исторических задач могут стать досрочные выборы Государственной думы.

По итогам досрочных выборов «Единая Россия», при условии массированного использования административного ресурса, вновь получит шанс прийти к финишу первой. Однако конституционного большинства у нее уже не будет – равно как и иллюзий, что можно сколь угодно долго сохранять ситуацию «партии власти без ответственности». В условиях актуализации левой (социальной) повестки дня можно предполагать относительное укрепление позиций КПРФ и «Справедливой России». Кроме того, нарастание кризисных явлений создает предпосылки для появления в Думе (пусть и на «приставном стуле») одной из праволиберальных партий. Однако увеличение думского разнообразия не только не ослабит, но существенно укрепит позиции президента при условии, что думские партии, поддержавшие новое правительство, войдут в состав коллективного субъекта политической ответственности. Формирование такого субъекта и является, по большому счету, основной целью досрочных выборов.

Для достижения этой цели и в рамках ключевых задач, объективно стоящих перед новой Государственной думой Федерального Собрания РФ, представляется также целесообразным снизить ценз на политическое участие и, прежде всего, снять ограничения на участие в избирательном процессе для избирательных блоков (с участием общественно-политических структур, не имеющих статуса партий).

Вопрос о правовых основаниях досрочных выборов Государственной думы остается открытым и подлежит серьезному политико-экспертному обсуждению. Однако, основываясь как на соответствующих положениях действующей Конституции РФ, так и на сложившейся в текущем десятилетии практике реализации различными ветвями власти президентских решений, мы можем предположить, что соответствующая правовая конструкция вполне может быть найдена.

· Формирование ответственного корпуса региональных элит. 

В условиях кризиса возрастает вероятность того, что региональные элиты, не чувствуя должной поддержки со стороны Москвы и, вместе с тем, стремясь оправдать себя перед жителями / избирателями собственных регионов, начнут действовать наперекор стратегическим и тактическим решениям федеральной власти.

Первый тревожный звонок уже прозвенел в декабре 2008 г. в Приморье, где органы внутренних дел региона фактически отказались выполнять приказ о разгоне митинга противников повышения пошлин на подержанные автомобили иномарок, а руководитель регионального отделения «Единой России» подал в отставку, солидаризировавшись тем самым с участниками митингов.

В целом, стремление дистанцироваться от политики федерального центра становится все более актуальным для целого ряда региональных руководителей, регулярно выступающих с идеей возвращения выборности губернаторов (Юрий Лужков, Минтимер Шаймиев, Муртаза Рахимов), с критикой сложившихся федеративных отношений и партийно-политической системы (демарш Муртазы Рахимова в июньском интервью «Московскому комсомольцу»), с критикой финансовой политики правительства (Юрий Лужков, вице-губернатор Ленинградской области Григорий Двас), а также с предупреждениями и прогнозами о грядущей катастрофе региональных экономик (например, Александр Хлопонин на VI Красноярском форуме).

Предотвратить нарастание центробежных тенденций можно лишь посредством:

        - повышения политического статуса региональных элит;

- возвращения региональным элитам части утраченных ими в текущем (уходящем) десятилетии функций, прав и полномочий.

В таком случае федеральная власть получит возможность делегировать региональным элитам часть ответственности за антикризисные меры, в том числе непопулярные, а регионы не смогут не возложить подобную ответственность на себя.

В прикладном политическом измерении это означает следующее:

- передать законодательным собраниям субъектов Федерации права самостоятельного избрания председателей региональных правительств; определить статус председателя правительства региона как высшего должностного лица соответствующего субъекта федерации;

- ввести (возродить) прямые выборы членов Совета Федерации по мажоритарной системе.

· Восстановление доверия к власти в Вооруженных силах

Массированное применение силы для подавления гражданских волнений – в отличие от регионально-этнических мятежей по образцу ичкерийского, – было бы самоубийственным для государства. Поэтому в условиях кризиса Вооруженные силы РФ важны не как потенциальный инструмент «усмирения» общества, а как его критически важная часть, как массовая социальная опора государственной власти.

Причем в этом качестве армия не менее, а, быть может, и более важна, чем полицейские силы. Сегодня наиболее сложная ситуация сложилась именно во взаимоотношениях Верховного Главнокомандующего с армией. По сравнению со многими другими силовыми структурами, армия не оказалась в числе социальных выгодоприобретателей «нефтегазовой стабильности». Сравнение сегодняшнего состояния основных видов Вооруженных сил с их состоянием на конец 1990-х гг. говорит об усугублении кризиса военно-технического оснащения в период с 2000 по 2008 гг. Состояние личного состава – включая уровень подготовки офицерского и генеральского корпуса – можно оценить как еще более тяжелое, чем состояние вооружений и военной техники. Армейская социальная сфера была серьезно ослаблена целым пакетом мер в рамках «монетизации льгот». Политическое доверие к власти – серьезно подорвано агрессивно-дилетантскими министрами обороны, увольнением из ВС популярных генералов, несвоевременными и непродуманными планами сокращения ВС (принятыми в период правления Владимира Путина, но официально объявленными уже при новом президенте).

Поддержка государственной власти в военной среде неуклонно снижалась, ориентировочно, с момента завершения активной фазы второй чеченской кампании. Успех грузинской военной кампании (август 2008) дал призрачный шанс переломить эту ситуацию. Если экс-президент, при формировании своей базы поддержки, сделал ощутимую ставку на специальные и полицейские службы, то для нового президента было бы важно обрести социальную опору в наиболее широком и ущемленном слое «силовиков» – в российской армии. Для этого, в частности, представляется необходимым:

- Провести амнистию российских военнослужащих – участников боевых действий в Чечне – по преступлениям, совершенным на территории Чеченской республики.

Учитывая очевидную вину государства за неопределенность правового статуса действий российских военнослужащих во время конфликта в Чечне, а также учитывая многократные амнистии в отношении боевиков, подобная мера была бы элементарным восстановлением исторической справедливости.  

- Назначить нового министра обороны, обладающего общественным авторитетом и профессиональным опытом в сфере руководства войсками / военного строительства.

- Заморозить т.н. «военную реформу», предполагающую масштабные сокращения офицерского корпуса, ликвидацию целых отраслей военного дела (таких, как военная медицина) и способную стать катализатором социальных, политических и оборонных проблем.

Сокращение ВС должно быть отложено, по меньшей мере, из соображений поддержки занятости в условиях кризиса (тем более, что речь идет об относительно активной и дееспособной части общества). Но также – из соображений управленческого здравого смысла, поскольку фундаментальное реформирование армии не может предшествовать разработке концепции оборонных угроз и приоритетов, каковая на сегодняшний день отсутствует. 

- Разработать, в режиме ответственной экспертной дискуссии (в том числе, в военной среде) и утвердить новую военную доктрину РФ как нормативное основание для планов военного строительства. Разработать план реформирования (точнее, нового строительства) Вооруженных сил на базе согласованной доктрины.

· Ограничение системной коррупции.

Системная коррупция в современной России есть не случайность, но закономерный элемент постсоветской модели развития, предполагающей высокий уровень фактической приватизации государственного аппарата.

Системная коррупция равнозначна разложению, «молекулярному распаду» государства, поскольку она приводит не только к увеличению трансакционных издержек в деятельности публичных институтов, но к фактической подмене их целевых функций. Эта проблема остро стоит как в государственном аппарате, так и в крупном корпоративном бизнесе, и ее хотя бы частичное решение является непреложным условием любой антикризисной политики.

Важно также отметить, что жесткие, решительные и последовательные антикоррупционные меры власти будут способствовать преодолению опасного психологического кризиса в российском обществе, мобилизации и сплочению населения вокруг главы государства и ответственного правительства, опирающегося на парламентское большинство. Что, в свою очередь, остановит ускоренную эрозию государственного организма.

В числе первоочередных мер по решению этой задачи можно назвать следующие.

- Формирование атмосферы особой ответственности в отношении системной коррупции – например, посредством привлечения к ответственности нескольких чиновников, замешанных в наиболее громких коррупционных преступлениях 1990-х и 2000-х гг., а также законодательной отмены срока давности по некоторым видам коррупционных преступлений.

- Раскрытие и обнародование конечных бенефициаров ряда крупных корпораций с непрозрачной структурой собственности (таких, например, как ОАО «Сургутнефтегаз»).

- Создание единого и автономного федерального органа по противодействию коррупции, подотчетного президенту Российской Федерации. Отметим, что данный орган должен быть создан в соответствии с Конвенцией ООН против коррупции, которую ратифицировала Россия, и обладать необходимой самостоятельностью для эффективного и свободного от любого ненадлежащего влияния выполнения своих функций.

- Создание базового института участия гражданского общества в антикоррупционной кампании государства - Комитета общественного контроля, которому будут делегированы определенные полномочия в части контроля над результатами деятельности исполнительной, законодательной и судебной власти.

- Ужесточение ответственности за коррупционные преступления путем внесения изменений в ряд статьей Уголовного кодекса РФ, предусматривающих наказание за злоупотребление должностными полномочиями, нецелевое расходование бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов, коммерческий подкуп, дачу и получение взятки. По всем «коррупционным» статьям должна быть предусмотрена безусловная конфискация имущества.

- Разработка плана действий по повышению престижа государственной и муниципальной службы, предусматривающего меры материальной, социальной, общественной поддержки. План должен включать регламент обеспечения государственных (муниципальных) служащих жильем, программу поощрения государственных (муниципальных) служащих, содержащую льготы и преференции при повышении образовательного уровня, получении медицинского обслуживания, увеличении пенсионного обеспечения, порядок лишения льгот за коррупционные правонарушения.

- Возвращение Федеральному собранию РФ полномочий по назначению аудиторов Счетной палаты. Гарантии реальной (в т.ч. финансовой) независимости Счетной палаты от институтов исполнительной власти, обязательной публичности итогов ее проверок, жесткой и неминуемой ответственности чиновников за выявленные нарушения.

Также представляются необходимыми следующие антикоррупционные шаги.

Изменение статуса «госкорпораций».

Крупными рассадниками коррупции на сегодняшний день являются государственные корпорации в форме некоммерческих организаций созданные, в основном, во второй половине 2007 – начале 2008 гг. Эти корпорации используют в своей деятельности государственное (федеральное) имущество, будучи фактически не подконтрольными и не подотчетными ни власти, ни обществу. Фактически, уже очевидно, что идея создания госкорпораций свелась к приватизации функций отраслевого управления на базе неопределенного статуса активов этих организаций (Конституция РФ предполагает государственную собственность Федерации либо субъектов Федерации, но не юридических лиц). Системная борьба с коррупцией получит новый принципиальный импульс, если:

- будет аннулирован сам правовой статус «госкорпорации в форме некоммерческой организации» посредством внесения необходимых изменений в Федеральный закон от 12 января 1996 г. №12-ФЗ «О некоммерческих организациях»;

- госкорпорации в форме некоммерческих организаций будут ликвидированы; переданное им ранее имущество – возвращено в ведение федеральных министерств, ведомств либо государственных унитарных предприятий, а функции – переданы правительственным структурам.

В дальнейшем – в условиях преодоления экономического кризиса –представляется возможной транспарентная и конкурентная приватизация значительной части тех активов, которые сегодня переданы в собственность «некоммерческих» госкорпораций.

Реформа правоохранительных структур.

Важнейшей составной частью ограничения системной коррупции в России должно стать радикальное реформирование правоохранительных органов, а также правоприменительной практики. Один из важнейших факторов коррупции сегодня – фактическая приватизация силовых структур, когда государственный аппарат легитимного насилия используется для решения коммерческих вопросов, имущественных споров и т.п. Особую роль здесь играют возможности коррумпированного следствия, в особенности использование в конкурентной бизнес-борьбе заказных уголовных дел и меры пресечения в виде заключения под стражу.

Для ограничения коррупции в силовых структурах представляется необходимым:

- создание под эгидой президента РФ единого следственного органа, который будет расследовать все уголовные дела, кроме связанных с государственной изменой, терроризмом, шпионажем и разглашением государственной тайны (последние могут остаться в ведении следственного аппарата ФСБ РФ); формирование единого следственного органа предполагает изъятие следственных функций у Генеральной прокуратуры и МВД РФ, частично – у ФСБ РФ;

- законодательный запрет на использование ареста как меры пресечения в отношении лиц, совершивших нетяжкие уголовные преступления, не связанные с насилием против личности.

· Амнистия.

Российские тюрьмы и СИЗО переполнены. Условия содержания в них давно приравнены мировым сообществом к пыткам.

Среди миллионов российских заключенных не менее 30% сегодня составляют те, кто:

- не представляет реальной опасности для общества;

- стал жертвой недобросовестной коммерческой конкуренции с использованием коррумпированных силовиков.

В такой ситуации эффективной политико-социальной мерой, способной отвлечь общество от ряда наиболее острых кризисных явлений, продемонстрировать реальное усиление президентской власти, а также консолидировать вокруг главы государства значительную часть народа могла бы стать общенациональная амнистия.

Общенациональная амнистия может распространяться на:

- лиц, чей срок тюремного заключения не превышает 3 лет

и

- граждан, осужденных исключительно за экономические преступления, не сопряженные с насилием против личности

и

- преступников моложе 21 года и старше 65 лет

отбывших в местах лишения свободы не менее половины срока заключения (т.е., формально имеющих право претендовать на условно-досрочное освобождение).

Об амнистии для российских военнослужащих - участников чеченской войны уже говорилось выше в настоящем докладе.

Михаил Ремизов, Никита Кричевский, Роман Карев, Дмитрий Верхотуров, Марк Фейгин, Станислав Белковский.

      (продолжениее следует)