Административная реформа передает «избыточные» государственные функции российским олигархам


Проект закона «О саморегулируемых организациях», внесенный летом 2003 года был принят в октябре в первом чтении Государственной Думой. В числе соавторов данного законопроекта большая группа депутатов во главе с бывшим председателем Комитета Государственной Думы по собственности Виктором Плескачевским. Принятие законопроекта особенно радостно воспринято российскими либералами. В частности, Григорий Томчин, который до недавнего времени руководил Комитетом Государственной Думы по экономической политике и предпринимательству, а также председательствовал в Санкт-Петербургском отделении СПС, отметил, что «после поддержки закона депутатами можно говорить, что административная реформа становится реальностью». Григорий Томчин даже точно подсчитал снижение коррупционной нагрузки на бизнес от принятия закона: «Коррупционная составляющая снижает эффективность бизнеса почти на треть, а передача на уровень саморегулирования процедур выхода на рынок и вывода с него недобросовестных участников удешевит эту нагрузку вдвое». 5 декабря 2003 года на «круглом столе» в ТПП РФ первый заместитель министра экономического развития и торговли Михаил Дмитриев заявил, что Минэкономразвития подготовило поправки в законы об оценочной и аудиторской деятельности. Минэкономразвития хочет вывести эти виды деятельности из-под государственного контроля, передав соответствующие полномочия саморегулируемым организациям. Первый заместитель Германа Грефа подчеркнул, что в ближайшее время «по целому ряду отраслей будут приняты решения по упразднению надзорных и контрольных функций государства и передачи их саморегулируемым организациям».

Законопроект «О саморегулируемых организациях» (СРО) преподносится российской общественности как весьма прогрессивный, демократичный и необходимый в условиях административной реформы. Утверждается, что разработка законопроекта соответствует приоритетным направлениям административной реформы в 2003-2004 годах, которыми в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 23 июля 2003 года «О мерах по проведению административной реформы в 2003-2004 годах» предусматривается развитие СРО. Необходимость закона о СРО объясняют защитой интересов субъектов предпринимательской и профессиональной деятельности, усилению их ответственности перед потребителями.

Риторика апологетов данного закона звучит складно, но на практике саморегулирование по-российски может привести не к тому «как лучше», а к тому «как всегда». И вот почему.

Прежде всего, необходимо отметить, что ни в одной стране мира нет аналога российскому законопроекту о СРО. Да и в русском языке нет такого нелепого термина. Любой хозяйствующий субъект на рынке является саморегулируемым, а действующий Федеральный закон «О некоммерческих организациях» создает правовую основу для объединения юридических лиц в союзы, ассоциации, партнерства и пр.

Во всех государствах процесс создания союзов и ассоциаций происходил естественным путем, без всяких специальных законов. Российские либералы делают все, чтобы окончательно разрушить существующую систему государственного контроля и передать эти функции весьма сомнительным и далеко не демократичным новообразованиям. Законопроект в этом смысле очень напоминает известный закон «О кооперации», который дал мощный импульс развитию в СССР системной коррупции. Тогда тоже хотели как лучше, говорили о развитии производства, о развитии инициативы, а на практике все это выродилось в перетекание государственных ресурсов в карманы отдельных инициативных граждан. Подавляющее число кооперативов за свои «услуги» назначали произвольные цены, а затем совместно с руководителями предприятий отмывали и делили государственные деньги. Кстати, главный автор законопроекта о СРО хорошо знает закон о кооперации. В августе 1988 года через месяц после его выхода Виктор Плескачевский создал один из первых кооперативов Ленинграда «Алтус».

Законопроект о СРО под лозунгом административной реформы передает им право устанавливать стандарты, контролировать выполнение этих стандартов, выносить решение об их нарушении и налагать на предприятия штрафы. Естественно, что подобное совмещение функций в одной организации противоречит принципам административной реформы. Более того, СРО имеют право оказывать платные услуги. Фактически произойдет подмена федеральных органов исполнительной власти, но взятки будут заменены легальным перечислением в СРО вступительных, членских и целевых взносов, а также платой за «услуги». Все предприятия поставят в такие условия, что они будут вынуждены платить руководству СРО дань и играть по устанавливаемым ими правилам.

Законопроект о СРО предусматривает и обязательное членство: «Федеральными законами могут быть предусмотрены случаи обязательного участия (членства) в СРО для цели осуществления отдельных видов предпринимательской или профессиональной деятельности».

Участники рынка ценных бумаг хорошо знают, к чему привело обязательное членство в СРО, установленное в 1996 году. Это противоречило закону «О рынке ценных бумаг», но такую практику поощрял бывший руководитель ФКЦБ Дмитрий Васильев. Еще немного и СРО получили бы права по лицензированию профессиональных участников рынка, но новому председателю ФКЦБ Игорю Костикову удалось переломить ситуацию, и Владимир Путин подписал указ об отмене обязательного членства в СРО.

Позиция нового руководства ФКЦБ состоит в том, чтобы не заменять одну бюрократию другой, а минимизировать само лицензирование. Если сократить количество лицензируемых видов деятельности, то вопрос отпадет сам собой. Только так можно сократить административное давление на бизнес.

Естественно, что отмена ФКЦБ обязательного членства не выгодна ПАРТАД – структуры, объединяющей участников рынка ценных бумаг. Председателем Совета директоров ПАРТАД является Виктор Плескачевский.

В конце прошлого года был принят новый Федеральный закон «О несостоятельности (банкротстве)». Здесь также проблемы возникают из-за появления нового института банкротства — саморегулируемых организаций арбитражных управляющих.

Согласно новому закону, права назначения и контроля за деятельностью арбитражных управляющих переданы СРО. Ранее в рамках закона 1998 года арбитражные управляющие были самостоятельными субъектами правоотношений. Новый закон обязывает арбитражных управляющих быть членом одной из СРО. Закон предусматривает и инструменты воздействия СРО на арбитражных управляющих. Однако эффективность такого «общественного контроля» представляется весьма сомнительной.

В начале июля 2003 года правительство в соответствии с законом «О несостоятельности (банкротстве)» утвердило ряд новых правил, касающихся регулирования деятельности арбитражных управляющих и СРО. Правила регламентируют проведение арбитражным управляющим финансового анализа, а также проведение СРО проверки деятельности своих членов. Эксперты считают, что такие проверки приведут к раскрытию коммерческой информации о кредиторах и контрагентах должника. При этом вообще непонятно, кто будет нести ответственность за разглашение коммерческой, а в ряде случаев и государственной тайны.

Непонятно, каким образом будет осуществляться контроль регулирующего органа за деятельность СРО. Все идет к тому, что СРО арбитражных управляющих превратятся в систему ангажированных организаций, деятельность которых будет направлена на создание определенного бизнеса на рынке банкротства.

Заместитель председателя Высшего арбитражного суда Василий Витрянский следующим образом охарактеризовал роль СРО арбитражных управляющих: «Это какой-то странный бизнес, который развивается на процедуре банкротства. Впрочем, я знаю, откуда дует ветер, — очень многие депутаты Госдумы участвуют в профессиональных организациях, поэтому они и решили расширить свои полномочия». Василий Витрянский также отметил, что решение о введении нового института СРО было крайне неудачным, так как эта организация не является финансово самостоятельной: «Это бизнес, который нуждается в деньгах. Вы знаете, какую сумму вознаграждения они требуют с должника? 2-3 тыс. долларов. СРО «горят синим пламенем», им нужны спонсоры».

Конкурентное преимущество получают СРО, которые имеют сторонние источники финансирования или административную поддержку. В первом случае деятельность СРО финансируется за счет крупного бизнеса, а во втором — за счет назначения управляющих — членов СРО на более крупные объекты, либо за счет назначения управляющего на несостоятельных должников. В результате все будут определять только СРО, которые подконтрольны олигархату.

Крупный бизнес заранее готовится занять позиции на рынке арбитражного управления. Еще 25 сентября 2002 года бюро правления РСПП приняло решение поддержать инициативу создания профессиональной саморегулируемой организации арбитражных управляющих под эгидой РСПП. Одобрено создание Некоммерческого партнерства «Межрегиональная саморегулируемая организация профессиональных арбитражных управляющих». Кто же вошел в состав учредителей этой организации? Василий Шахновский (ЮКОС-Москва), Александр Мамут (Тройка Диалог), Алексей Мордашов (Северсталь-групп), Владимир Потанин (Интеррос), Анатолий Чубайс (РАО ЕЭС), Аркадий Вольский (РСПП), Каха Бендукидзе (ОМЗ); Михаил Фридман (Альфа-групп) и ряд других представителей крупного бизнеса. Бизнесмены из РСПП вместе с бывшим директором ФСФО Георгием Талем учредили свою организацию арбитражных управляющих.

Арбитражный управляющий Александр Тарантов в статье «На пороге третий передел собственности» (Еженедельник «Экономика и Время» №40 от 1 декабря 2003 года) пишет: «Какой там закон, когда выдвигать кандидатуру управляющего, платить за него страховку и проверять его работу будет не суд и не Федеральная служба финансового оздоровления и банкротства, а некая общественная организация! Заплатил в СРО, сколько требуется, и получай целый завод в личное владение. И никто при этом ничего сказать не сможет — ведь все по закону».

3 декабря текущего года вступила в действие норма закона о банкротстве, обязывающая арбитражных управляющих перерегистрироваться и стать участниками СРО, а также застраховать в этих организациях свою материальную ответственность. Федеральная служба по финансовому оздоровлению и банкротству (ФСФО) по этому вопросу обратилась в Высший арбитражный суд РФ (ВАС), чтобы прояснить сложившуюся ситуацию. По закону о банкротстве, арбитражным судам придется отстранять от занимаемых должностей всех арбитражных управляющих, не вошедших в СРО. При этом решение о назначении этих арбитражных управляющих принимал сам арбитражный суд. Вот к таким коллизиям приводит принятие непродуманных законов.

16 апреля 2003 года бюро правления РСПП решило создать Национальную организацию по финансовому учету и отчетности, чтобы эта саморегулируемая организация взяла на себя функции Минфина по «методологическому обеспечению бухучета».

Как уже отмечалось выше, правительство рассматривает возможность передать СРО функции регулирования в секторе аудита и бухучета. Ранее этот вопрос входил в компетенцию Минфина. Сейчас планируется осуществить передачу надзорных функций от Минфина к саморегулируемым организациям аудиторов, а также передать СРО функции лицензирования аудиторов.

При всех своих недостатках Минфин – федеральный орган исполнительной власти. Он независим от аудиторов и оснований для получения от Минфина объективных решений куда больше, чем от СРО, которые на практике будут подконтрольны крупным аудиторским компаниям. Естественно, что крупнейшие аудиторские компании, создавшие СРО, лоббируют введение в них обязательного членства.

5 декабря, в ТПП РФ состоялось обсуждение механизма и порядка передачи отдельных государственных функций в сфере регулирования оценочной и аудиторской деятельности СРО. Андрей Шаров, начальник управления государственной службы Минэкономразвития, отметил: «Если мы убираем механизм лицензионного контроля и вводим механизм контроля со стороны СРО, очевидно, что членство в ней становится обязательным».

Процесс передачи «избыточных» государственных функций различным новообразованиям принимает просто какой-то обвальный характер. В декабре текущего года в правительственную комиссию по административной реформе внесено предложение о передаче СРО полномочий Минтруда, который является уполномоченным федеральным органом по надзору за деятельностью негосударственных пенсионных фондов (НПФ). Естественно, что различные структуры, например, Национальная лига управляющих и другие, весьма заинтересованы в получении таких полномочий федерального органа исполнительной власти.

Апологеты закона о СРО весьма часто ссылаются на необходимость его принятия в связи с необходимостью подготовки технических регламентов, поэтому данная область саморегулирования заслуживает отдельного рассмотрения.

Федеральный закон «О техническом регулировании» вступил в силу около полугода назад – 1 июля 2003 года. Он был представлен депутатам как необходимая мера в условиях вступления России в ВТО, а также как инструмент борьбы с бюрократизацией сферы стандартизации и сертификации. Однако, что мы имеем на практике?

Новый закон «О техническом регулировании» практически не работает, т.к. для его реализации правительству потребуется подготовить поправки примерно в 90 законов. Причем корректировки потребует значительная часть положений этих законов. Поправки предстоит согласовать примерно с 40 министерствами и ведомствами. Правительство должно также принять программу разработки более 330 технических регламентов. В 2004-2005 годах предполагается разработать более 200 технических регламентов. Не обошлось и без дополнительной нагрузки на бюджет – уже в 2004 году бюджетные расходы на разработку технических регламентов составят 110 млн. рублей.

В сфере технического регулирования предполагается создание новой, не существовавшей ранее бюрократической надстройки. Так, в 2004 году для реализации нового закона о техническом регулировании планируется создание «независимого» национального органа по стандартизации. Эта негосударственная структура будет взаимодействовать с органами исполнительной власти на контрактной основе. Нетрудно догадаться, кто создаст и возглавит это главное в сфере технического регулирования СРО.

Основной идеей закона о техническом регулировании является передача контроля над качеством производимых товаров и услуг СРО, а также отмена обязательности государственных стандартов производства. Государство будет контролировать только соблюдение основных правил производства, описанных в технических регламентах, которые принимаются в виде федеральных законов, постановлений Правительства и указов Президента. Готовить и обсуждать технические регламенты, отраслевые стандарты, по замыслу авторов законопроекта, должны пресловутые СРО, которые сегодня представлены различными союзами и ассоциациями. Как же на практике происходит подготовка технических регламентов?

Во-первых, создана новая чиновная «кормушка» — часть технических регламентов будет подготовлена за счет средств федерального бюджета. Вокруг министерств и ведомств уже сейчас вьются различные структуры, пытаясь попасть в список разработчиков тех технических регламентов, которые финансируются из федерального бюджета. Вместо того, чтобы постепенно гармонизировать существующие ГОСТ с передовыми зарубежными стандартами, в России опять предпочли все разрушить.

Во-вторых, созданы прекрасные условия, чтобы олигархи писали технические регламенты «под себя». Допустим, что предстоит подготовка технического регламента «О безопасности шариковых ручек». Крупнейшему производителю таких ручек далеко не безразлично, какие нормы будут заложены в этот регламент. Например, количество обязательных испытаний может существенно повлиять на стоимость конечного изделия и, соответственно, на его конкурентоспособность. Поэтому они либо создают «Союз производителей шариковых ручек», либо ставят под контроль уже существующий союз или ассоциацию. Затем от имени этой «саморегулируемой» организации готовится тот технический регламент, который нужен конкретному бизнесмену.

Большинство существующих отраслевых союзов являются нищими структурами, и, чтобы выжить, готовы продаться любому олигарху. Как отметил один из бывших советских министров, «отраслевые союзы в России весьма независимы». И, улыбнувшись, добавил: «От них ничего не зависит». Так вот теперь союзы превратятся в зависимые структуры. Только зависеть они будут не от мнения большинства своих членов, а от своих заказчиков – представителей крупного капитала. У руководства таких структур появится больше денег, а промышленность вместо нормальных ГОСТов, нормы которых в ряде случаев были более жесткими, чем зарубежные стандарты, будет жить по устраивающих олигархов техническим регламентам.

Сегодня влияние и возможности российских отраслевых союзов невозможно даже сопоставить с крупными компаниями. Например, российский машиностроительный союз совсем не похож на машиностроительный союз Германии, где имеются глубокие традиции самоорганизации бизнеса. Его даже сопоставить сложно по реальным возможностям, например, с компанией ОМЗ. Или что значит союз производителей соков по сравнению с компанией Вимм-Билль-Данн? Ничего не значит.

В стране, которая совершенно не имеет никаких традиций в области самоорганизации бизнеса, где в течение ряда лет все саморегулирование заключалось в «семибанкирщине», навязывающей правительству свою волю, нет никаких предпосылок для появления демократичных и независимых СРО, отражающих интересы большинства своих членов. Поэтому сегодня ни в коем случае нельзя передавать СРО государственные функции. Особенно так, как это сделано в законопроекте «О СРО», где они уполномочены устанавливать, контролировать и наказывать предприятия за нарушение стандартов. Это абсурдно и весьма вредно в нынешних российских реалиях.

Опасность подобных тенденций понимают многие российские политики. В частности, первый заместитель председателя Совета Федерации Валерий Горегляд так оценивает СРО: «Что такое саморегулируемая организация, или СРО, для большого бизнеса? Это значит, в алюминиевой отрасли функции государства станет исполнять, например, Дерипаска. При нем будут две-три дочерние компании, и все они начнут «саморегулироваться» в пользу одного олигарха». Этот взгляд разделяет и глава МАП России Илья Южанов, который считает, что «есть опасения получить в лице некоторых СРО еще худший образчик частного кооперирования, когда группа товарищей захватит какой-нибудь рынок, сферу или отрасль и начнет ее регулировать, как она считает нужным».

Николай Арефьев — заместитель председателя Комитета Государственной Думы, которым руководил Виктор Плескачевский, так оценивает принятие в первом чтении законопроекта «О СРО»: «Сегодня в экономике творится беспредел, поэтому контроль государства за бизнесом надо ужесточать, а не отдавать его в руки организованной преступности».

Отрицательный отзыв на законопроект Виктора Плескачевского дало и Правительство РФ. Руководитель правительственной комиссии по административной реформе Борис Алешин отмечает: «Концепция законопроекта предусматривает существенное ограничение полномочий регулирующего органа по выполнению контрольной и надзорной функций, а также создает условия для ведения саморегулируемой организации собственной предпринимательской деятельности». Далее Борис Алешин пишет, что «большая часть положений проекта федерального закона не согласуется с соответствующими нормами гражданского законодательства или вторгается в сферу правового регулирования иных федеральных законов, субъектами правоотношений которых являются не только саморегулируемые организации. К таким федеральным законам можно отнести следующие: «О некоммерческих организациях», «О рынке ценных бумаг» и «О несостоятельности (банкротстве)». В частности, законопроектом нарушается система регулирования и контроля за деятельностью саморегулируемых организаций арбитражных управляющих, а также за исполнением правил нотариального делопроизводства нотариусами. Фактически законопроектом предлагается наделить саморегулируемые организации функциями ряда органов исполнительной власти. Проект федерального закона нуждается в существенной доработке как редакционно, так и по существу. На основании изложенного Правительство Российской Федерации не поддерживает данный проект федерального закона».

Однако в связи с формальным отсутствием в законопроекте «О СРО» положений, отражающих вопросы, предусмотренные пунктом 3 статьи 104 Конституции Российской Федерации, авторы законопроекта могут обойтись без заключения Правительства Российской Федерация. Поэтому и удалось протащить законопроект в первом чтении.

Сторонники закона о СРО любят спекулировать на слабости российских союзов и ассоциаций. Действительно, государственная власть по инерции часто игнорирует мнение союзов и слышит лишь голоса отдельных олигархов. Но нельзя же видеть решение проблемы в подготовке законопроекта, который приведет к появлению квази-союзов, контролируемых олигархами. Это тот случай, когда лекарство хуже болезни.

Сегодня необходимо лишь обеспечить цивилизованное взаимодействие уже существующих союзов и ассоциаций с органами государственной власти, а не создавать подконтрольные олигархам новые структуры. Дополнения в действующий Федеральный закон «О некоммерческих организациях», внесенные в текущем году в Государственную Думу группой депутатов во главе с Виктором Семеновым решают эту проблему. Поправки позволят союзам и ассоциациям получать от органов государственной власти информацию по профилю своей деятельности, участвовать в разработке соответствующих нормативных правовых актов, государственных программ, стандартов и иных документов, участвовать в работе коллегиальных органов власти.

Важно, что поправки Виктора Семенова не навязывают страхование ответственности участников союзов перед потребителями и не предполагают никакого финансового ценза для некоммерческих организаций. Такой подход позволит сделать шаг вперед в укреплении отраслевых ассоциаций и одновременно избежать монопольного навязывания условий работы на отдельных секторах российского рынка.

Принятие же закона о СРО будет способствовать не только появлению механизма «узаконенной коррупции», но и к раздуванию огромной паразитической бюрократической надстройки над бизнесом. Хотя эта надстройка и негосударственная, но она неизбежно будет питаться за счет бизнеса, создавая ему препятствия в развитии. При этом выиграет только олигархический бизнес, который совместно с чиновничеством будет создавать такие структуры и через них диктовать правила на рынке, устранять конкурентов, делить собственность.

Не случайно законопроект о СРО поддерживает ряд российских чиновников. С начала 90-х годов российские чиновники «сидят на чемоданах», наблюдая перманентные и бессмысленные реорганизации министерств и ведомств, вмешательство олигархов в работу органов государственной власти, покупку ими нужных решений. Российские чиновники унижены нищенской зарплатой и вынуждены жить на взятки, размер которых определяется полезностью принимаемых ими решений для конкретных бизнесменов.

Разуверившиеся во всем чиновники, прекрасно осознавая весь вред от закона о СРО, действуют по принципу: «если с чем-то нельзя бороться, то это надо возглавить». По такой же схеме действовали некоторые руководители в лихое время первоначального накопления капитала. Они также заранее готовили себе «запасные аэродромы» в крупных компаниях, принимая решения в ущерб государственным интересам. Сегодня ситуация весьма схожа, но только чиновники планируют пересесть в кресла руководителей подконтрольных олигархам министерств-кооперативов. Высвобождаемая в ходе административной реформы армия государственных служащих должна будет где-то трудоустраиваться и олигархические регуляторы рынка в виде СРО, являются весьма теплым и привлекательным местом.

В заключение хотелось бы отметить, что в России почему-то административная реформа свелась лишь к поиску «избыточных» государственных функций. Некоторые «специалисты», которые путают функции с процедурами, насчитали целых пять тысяч таких функций государства. Налицо путаница в понятиях. Не может быть у государства пять тысяч функций! Их может быть не более пяти. Административная реформа не должна сводиться к радостным утверждениям о том, что «Минсельхоз теперь не будет дегустировать вина — это мы поручим делать СРО дегустаторов вин».

Суть административной реформы состоит не в передаче отдельных процедур непонятным структурам, а в грамотном проецировании основных функций государства на аппарат управления, а также концентрации усилий на подготовке и принятии национально значимых решений.