2 ноября по требованию депутатов фракции КПРФ в Государственной Думе было отложено рассмотрение в первом чтении законопроекта "О недрах", внесенного в Госдуму Правительством РФ. Мы считаем, что антинародный по своей сути, антиконституционный по форме документ не может быть вынесен на обсуждение. Наши аргументы:
Один из ключевых вопросов Народного референдума, который проводится по всей стране по инициативе КПРФ звучит так: "Согласны ли Вы с тем, что … НЕДРА… должны находиться исключительно в государственной собственности?» По информации из регионов, абсолютное большинство граждан России требуют сохранить недра и другие природные ресурсы в государственной собственности.
Однако проект Федерального закона «О недрах», разработанный Правительством, предлагает принципиально изменить концепцию правоотношений в области изучения и использования недр.
Цель этих изменений - фактически ликвидировать:
а) право государственной собственности на недра,
б) право государственного контроля за разведкой и добычей полезных ископаемых,
в) право государственного контроля за информацией в области разведки и использования недр.
Абсурдность этих предложений тем более очевидна, что звучат они на фоне все более ожесточающейся борьбы за все природные ресурсы на планете, начиная от нефти и заканчивая питьевой водой. Тем более абсурдно стремление государства избавиться от своих недр для России, где недра - важнейшая составляющая национального богатства. Вследствие деиндустриализации страны и усиления позорного "сырьевого крена" нашей экономики, сырьевые отрасли являются главной бюджетообразующей статьей - они обеспечивают более 35% ВВП и 70% экспорта. Даже в условиях продолжающегося экономического кризиса и спада добычи на долю РФ приходится:
Ш 8-10 % мирового объема добычи нефти,
Ш газа - 26-30%,
Ш угля - 5-6%,
Ш железных руд - 6-7%,
Ш меди - 8-9%,
Ш никеля - 18-20%,
Ш алюминия - 13-14%,
Ш второе место в мире по добыче металлов платиновой группы и алмазов.
При этом бросается в глаза резкая диспропорция между добычей и внутренним потреблением минерального сырья: по добыче (в стоимостном выражении) в расчете на одного жителя Россия превосходит в 1,5 -2 раза развитые страны, но при этом в 2 и более раз отстает от них по уровню потребления большинства полезных ископаемых. Достаточно сказать, что по потреблению металла в 2004 году тайваньская экономика уже обогнала Россию.
Пора честно признать, что Россия фактически стала сырьевым придатком индустриально развитых стран. Неприятная констатация, но она неумолимо следует, в частности, из факта, что большая часть производимых в России цветных металлов вывозится за рубеж:
Ш 85-90% - меди,
Ш до 97% -никеля,
Ш более 90% - алюминия.
При этом наша страна уже испытывает дефицит отдельных видов минерального сырья. Начиная с 1991 года добыча абсолютного большинства видов минерального сырья обеспечивается в основном запасами, разведанными в 70-80-е годы. Геологоразведочные работы сократились. Рыночные отношения привели к неэффективному использованию недр. Коэффициент извлечения нефти резко снизился. Высоки потери полезных ископаемых и при обогащении, и при металлургическом переделе. Неэффективная система налогообложения вынуждает предприятия выборочно разрабатывать лишь наиболее рентабельные месторождения, эксплуатировать высокодебитные скважины, выбирать лишь легко извлекаемые запасы.
Проект нового закона открыто защищает интересы добывающих компаний (собственников прав на разведку и добычу полезных ископаемых) в ущерб государственным интересам РФ и граждан России.
В ст. 10 законопроекта лишь для приличия цитируется ст. 9 Конституции РФ: «…недра на территории Российской Федерации используются и охраняются как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории…».
Однако вопреки этой чисто формальной констатации, проект:
а) не закрепляет статус недр как публичного общественного достояния нынешнего и будущих поколений российских граждан;
б) не содержит никаких гарантий права граждан России на недра, гарантий защиты интересов населения при предоставлении участков недр в пользовании;
в) не дает никаких гарантий коренным малочисленным народам, в большинстве своем проживающих в местах, богатых полезными ископаемыми, на защиту территорий традиционного природопользования;
г) не дает гарантии гражданам на получение информации о готовящихся решениях органов власти о выделении участков недр в пользование;
д) не дает гарантии участия граждан в решении вопросов использования недр и их охраны.
А ведь эти гарантии граждан зафиксированы в законодательстве РФ, и их отсутствие гарантий в законе "О недрах" прямо нарушает:
- ст.ст. 2, 3, 9, 15, 18, 24, 32, 42, 72 Конституции РФ,
- ст.ст. 3, 18 ФКЗ «О Правительстве РФ».
Положение ст. 10 проекта ФЗ «О недрах» о том, что недра и содержащиеся в них полезные ископаемые являются федеральной собственностью - чистая формальность, поскольку оно перечеркивается всем содержанием законопроекта.
Так, ст.5 гласит, что Российская Федерация осуществляет владение, пользование и распоряжение недрами в соответствии с настоящим законом. Однако проект закона не содержит данных положений. В п.3 ст.5 указывается, что от имени Российской Федерации могут приобретать и осуществлять права и обязанности органы государственной власти Российской Федерации в пределах своей компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов. Далее логично было бы включить в число полномочий государственных органов полномочия по владению, пользованию и распоряжению недрами, как это предусмотрено ст.ст.3, 4 действующего Закона РФ «О недрах» (Однако в ст.6 законопроекта, содержащей перечень полномочий органов государственной власти Российской Федерации, указанные полномочия отсутствуют.
Таким образом, в перечень полномочий органов власти РФ и органов власти субъектов не входит владение, пользование и распоряжение недрами.
Формальное отсутствие указанных полномочий в ст.ст.6, 8 законопроекта лишает органы государственной власти возможности реализовывать права и выполнять возложенные на них Конституцией РФ (ст.ст.114; 72, п. «в») и ФКЗ «О Правительстве РФ» (ст.18) обязанности по владению, пользованию и распоряжению землей и недрами.
Для сравнения подчеркнем, что в числе полномочий четко прописаны такие полномочия как владение, пользование и распоряжение геологической и иной информацией о недрах. Поэтому в соответствии с дословным текстом закона (ст.6, ст. 8) органы власти могут владеть и распоряжаться не недрами, а всего лишь информацией о них, находящейся в их, выходит, сугубо номинальной собственности. Парадокс, не правда ли? Думается, что в данном случае известное выражение «Кто владеет информацией, тот владеет миром» - слабое утешение для органов власти, фактически отстраненных от недр.
Недопустима конструкция закона, низводящего Российскую Федерацию, одну из крупнейших стран мира, владеющую богатейшими природными ресурсами, в положение простого партнера гражданско-правовых отношений с недропользователями – добывающими компаниями и даже отдельными физическими лицами. Однако на данной идее основан весь закон. Причем добросовестно читая закон, мы убеждаемся, что эта идея развивается по нарастающей - буквально от статьи к статье.
Уже в ст.1 недвусмысленно указывается, что цель закона защита государства, граждан Российской Федерации, а также недропользователей (именно так, через запятую, иными словами,по мысли авторов проекта государство - всего лишь рядовой хозяйствующий субъект в бурном море рынка). Включение в цели закона отдельного положения о защите прав недропользователей на равных с Российской Федерацией и гражданами России в отличие от действующего закона в высшей степени симптоматично. В ст.1 хотя бы порядок перечисления субъектов формально указывает на некий приоритет государственных и общественных интересов. Но уже в ст.6 истинный смысл закона прорывается наружу. В п.7 к полномочиям органов власти Российской Федерации отнесена «защита прав пользователей недр и интересов граждан Российской Федерации».
В этом пассаже уже более откровенно высвечивается цель всего закона. Оказывается, в первую очередь органы власти РФ защищают права пользователей недр, а вот положение о защите интересов Российской Федерации, общественных интересов отсутствует вовсе. Граждане Российской Федерации вообще оставлены без защиты. В тексте статьи граждане РФ указаны после недропользователей и в отношении них неслучайно применяется неправовой, размытый по содержанию и не порождающий правовых последствий, аморфный термин интересы, а не права.
Дальнейшее содержание закона развивает линию на уничтожение прав Российской Федерации и ее граждан на свои ресурсы.
Ст. 23 устанавливает безусловное право собственности на добытые полезные ископаемые за пользователем недр. Как видно из этой статьи, данное положение распространяется и на стратегическое сырье. Положение п.5 ст.23 - откровенная насмешка над самим понятием государства: «… в отношении стратегических видов минерального сырья федеральными законами может быть установлено приоритетное право Российской Федерации на заключение договоров о приобретении в собственность таких видов минерального сырья».
Смысл закона заключается в том, что при формальном сохранении права собственности на недра за государством, их реальным хозяином становятся недропользователи - добывающие компании. Именно поэтому весь закон направлен на регулирование имущественных отношений, связанных с правом пользования недрами.
В проекте это право рассматривается как имущественное право (ст. 20). Оно может переходить от одного лица к другому, в порядке правопреемства, быть предметом гражданско-правовых сделок. Право пользования недрами подлежит регистрации как право собственности на недвижимое имущество и сделок с ним.
Проект ликвидирует государственное, административное регулирование пользования недрами и вводится гражданско-правовой порядок, определяемый положениями Гражданского кодекса РФ. Проект не предусматривает правовых механизмов, которые бы в должной мере обеспечили заложенную в нем гражданско-правовую концепцию. Переход с административно-правовых отношений на гражданско-правовые - основной концептуальный элемент законопроекта. Законопроект не стимулирует воспроизводство минерально-сырьевой базы и ее рациональное использование и не обеспечивает государственный контроль и учет в этой области. Таким образом, концепция проекта угрожает правам и интересам населения России, а также безопасности государства.
Переход только на гражданско-правовую форму регулирования отношений может привести к тому, что некомпетентные субъекты предпринимательской деятельности будут приступать к эксплуатации месторождений без должного его изучения, что приведет к нерациональному пользованию недрами. Передача решения вопросов недропользования судебным органам формализует отношения предпринимателей и государства и не будет в полной мере способствовать улучшению инвестиционного климата и разрешению специфических вопросов недропользования в интересах государства. В проекте закона предусмотрено чрезмерное количество норм отсылочного характера, предусматривающих принятие подзаконных актов.
Вопрос, требующий отдельного рассмотрения - аукционы, которые предлагаются законопроектом как исключительный механизм получения права пользования недрами. Сошлюсь на мнение практиков из регионов. Среди их отзывов я не встретил ни одного в защиту аукционов, напротив, в отличие от конкурса, лишает государство проводить разумную политику в сфере недропользования, не способствует выбору наиболее достойных организаций. Аукционный способ предоставления в пользование участков недр направлен только на получение максимального дохода в бюджет. Аукционы практически похоронят малый и средний бизнес, который не имеет достаточно оборотных средств для участия в аукционах. Так чьи же интересы лоббируют авторы законопроекта, протаскивая эту ущербную модель? Естественно, крупного олигархического капитала и не только российского.
В прошлом году федеральным законом № 122 нарушены конституционные права субъектов Федерации в части совместного ведения природными ресурсами. Это привело к многомиллионным потерям в бюджетах регионов. Рассматриваемый законопроект также уходит от принципа "двух ключей". А ст. 72 Конституции РФ предусматривает, что вопросы владения, пользования и распоряжения недрами, природопользование и законодательство о недрах находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Недра и находящиеся в них запасы природных ископаемых являются основой благосостояния всего народа. В этой связи важнейшее значение приобретает вопрос ответственности недропользователей перед Российской Федерацией, перед гражданами. В законопроекте система норм, обеспечивающих интересы Российской Федерации и ее граждан, отсутствует. Обязанности недропользователей сводятся к выполнению гражданско-правовых обязательств по сделкам. Реализация же прав граждан не обеспечивается ни органами государственной власти, ни недропользователями.
Разведка и использование недр является видом деятельности, оказывающей существенное негативное воздействие на окружающую среду. Однако в проекте отсутствуют нормы, обеспечивающие охрану недр и окружающей среды. Нет положения об обязательности государственной экологической экспертизы проектов нормативных актов, технической, технологической и иной документации, необходимой для выделения участков в пользование и конкретных видов деятельности по изучению и освоению недр. Предусмотренное ст. 22 проведение государственной экспертизы участков недр недопустимо рассматривать как альтернативу государственной экологической экспертизы, проводимой на основании Федерального закона «Об экологической экспертизе». Проект грубо нарушает конституционное право граждан на благоприятную окружающую среду, гарантированное ст.42 Конституции РФ и Федеральным законом «Об охране окружающей среды». В законопроекте нарушается принципы, закрепленные в ст.3 ФЗ «Об охране окружающей среды» об обязательном участии в деятельности по охране окружающей среды общественных организаций и граждан, о соблюдении прав человека на благоприятную окружающую среду при хозяйственной деятельности, оказывающей воздействие на окружающую среду. На органы государственной власти не возлагаются обязанности по обеспечению экологической безопасности при разведке и использовании недр. Недропользователи также не несут обязанностей по обеспечению экологической безопасности хозяйственной деятельности. Содержание права пользования недрами закреплено в ст.35, а обязанности недропользователей сводятся к соблюдению гражданско - правовых обязательств.
Заключение Комитета по природным ресурсам и природопользованию Государственной Думы РФ на проект закона «О недрах» указывает на существенные концептуальные недостатки и положения проекта, которые в совокупности ставят под угрозу не только благополучие, но и безопасность Российской Федерации: в частности, стратегические виды минерального сырья, в том числе радиоактивные материалы, попадают в собственность пользователя недр (ч.3 ст.23). Неудивительно, что и абсолютное большинство субъектов Российской Федерации не поддержали предложенный законопроект (всего 2 положительных отзыва из всех присланных). Естественно, руководствуясь логикой и здравым смыслом, сделать вывод - проект федерального закона «О недрах» принимать нельзя. Отдельные его положения нарушают действующее федеральное законодательство и Конституцию РФ. Однако вывод Заключения Комитета прямо противоречит всему содержанию аналитической части: "принять в первом чтении".
Кто же так маниакально "продавливает" этот законопроект? Ответ на этот вопрос очевиден, если рассмотреть параллельно четыре наиболее активно обсуждаемых в обществе законопроектов:
Земельный кодекс-> Лесной кодекс ->Водный кодекс ->Закон о недрах
Лишь на первый взгляд это четыре отдельных документа. На самом же деле это стройный ансамбль, монолит, составные части которого подчинены единому замыслу. Его пафос укладывается в три фразы: тотальное разгосударствление (читай - изъятие у народа природных ресурсов, превращение их в обычных товар, продажа частным лицам, включая иностранцев)
Теперь осталось назвать тот глубинный процесс, который эти документы призван законодательно "обрамить". Итак, дан старт второму, (на сей раз негласному) этапу приватизации, по сравнению с которым "ваучеризация" была просто верхом благородства, там хоть сначала официально объявили о начале аттракциона и даже раздали билеты - ваучеры. По своим последствиям нынешний этап значительно трагичнее первого. При "ваучеризации" у народа отняли только промышленные и сельскохозяйственные предприятия, что привело к разгрому народного хозяйства России. Утраченную производственную базу при условии проведения национально ориентированной политики можно восстановить (вспомним, что годы индустриализации ежегодно вводилось в строй около 300 заводов (фактически: день-завод). Теперь же пришла очередь разграбления невозобновляемых природных ресурсов - основы экономического и военного могущества любой державы. Из-под государства пытаются выдернуть его стержень - природные богатства, без опоры на которые Россию невозможно будет реанимировать даже при смене национальных приоритетов. Только этим можно объяснить маниакальное стремление власти в условиях беспрецедентного роста мировых цен буквально на все природные ресурсы поскорее опустошить недра, обменять реальное природное богатство на разноцветные фантики, вывести их за границу и сгноить в так называемом Стабилизационном Фонде, отняв у России исторический шанс вернуть статус мировой державы. Но на пути "стабилизаторов" есть одна неувязка: по Конституции РФ природные богатства являются общенародной собственностью. Именно поэтому так мучительно у нас принимаются перечисленные законопроекты - бесконечные круглые столы, парламентские слушания, пресс-конференции, заседания рабочих групп. Не проще ли власти решить эту хроническую проблему одномоментно? Парламентское большинство "Единой России" может позволить президенту внести в Конституцию желаемые поправки. Почему гарант Конституции этого не делает? Может быть, хочет просто "соблюсти лицо" перед мировым сообществом?
Предложенный Правительством и поддержанный "Единой Россией" законопроект в очередной раз подтвердил, что политика власти направлена на дальнейшее обогащение олигархов и обнищание народа. Президент пока не слышит мнения субъектов Федерации, оценки ученых, что нельзя выносить на рассмотрение Парламента законопроект, противоречащий Конституции РФ.
Патриоты России ещё раз обращаются к власти с требованием:
"Одумайтесь, остановите разграбление национальных богатств России!".
В. Кашин
депутат ГД ФС РФ заместитель Председателя ЦК КПРФ академик РАСХН
